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모호한 토지제도 개혁의 방향 / 김도경(성균중국연구소)
  • 글쓴이 관리자
  • 작성일 2014-07-01
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지난 3월에 공포된 「국가신형도시화규획(2014-2020)」에서도 나타났듯이, 중국의 새로운 도시화 전략은 이른바  부류의 1 초점을 맞추고 있다.  번째는 도시로 이주하여 생활하고 있는 1 명의 농촌인구이고,  번째는 판자촌과 성중촌(城中村) 거주하고 있는 1 명의 도시인구이며,  번째는 도시화가 필요한 1 명의 중서부 지방 인구이다. 그런 점에서 신형도시화 핵심을 사람의 도시화 규정한 중국 관방의 설명은 틀리지 않았다고 있다(『성균차이나브리프』 2 2 참조).


그럼에도  부류의 1 오로지 사람 문제일 수만은 없다. 특히 토지제도의 차원에서 상당한 변화가 예상되는데, 우선 1 명의 농촌인구 그들이 도시로 떠나면서 농촌에 남겨놓은 토지를 어떻게 처리할 것인가의 문제를 제기하게 된다. 17 이후 중공 중앙은 농촌 인구의 토지 사용권을 장기적으로 보장할 것이라 명시하였고, 따라서 그들이 도시로 떠난다 하더라도 농촌 토지에 대한 그들의 지분은 여전히 유효하다고 있다.  지분 어떠한 방식으로든 합리적으로 처리하지 않는다면, 농촌 토지 사용에 있어 비효율과 낭비가 초래될 것이 분명하다. 둘째, 1 명의 도시인구 성중촌 같은 열악한 도시 거주 환경 문제를 제도적으로 해결할 것을 요구한다. 주지하다시피, 중국의 동부 연해 지역과 대도시 주변에는 많은 인구가 이주하면서 주택난이 가중되고 있다. 그에 따라 주변의 농촌 집체 소유 주택에 임대 형식으로 거주하는 인구가 늘어나고 있는데,  토지 기본적으로 국유화가 되지 않은 상태이기 때문에 아무리 수요가 증가한다 하더라도 새로운 개발은 불가능하다. 이러한 상황에서 계속 거주 인구가 늘어난다면 거주 환경을 해칠 것이 분명하고 전체적인 도시의 질에도 좋은 영향을 끼칠 수밖에 없다. 마지막으로 1 명의 중서부 지방 인구 중서부 지방에 대규모 토지 징수를 야기하게 된다. 이는 새로운 이익 다툼을 불러올 있는데, 신형도시화가 비록 농촌 인구의 도시 이주에 초점을 맞추고 있지만, 결국 새로운 주택 부지를 필요로 하게 되고, 나아가 기초 설비 공공시설 부지를 필요로 하게 된다.  사회적 혼란 없이 과정을 마무리하기 위해서는 계속해서 잡음을 일으키고 있는 토지 징수 제도를 어떤 식으로든 검토할 필요가 있는 것이다.


따라서 중국의 도시화 여전히 토지제도의 문제라고 있다. 특히 지난 18 3중전회의 「결정」에 주의할 필요가 있는데, 아직 구체적인 후속조치가 이뤄지지는 않았지만, 「결정」에는 새로운 토지제도 개혁의 방안이 담겨 있을 아니라,  방안에 대한 중국 사회의 반향 역시 상당하기 때문이다. 흥미로운 사실은 「결정」이 제시하고 있는 토지제도 개혁의 방향을 완전히 상반된 방식으로 해석해볼 있다는 점이다


건설용지 시장의 통일?


「결정」에 제시된 토지제도 개혁 방안 가운데 중요한 내용이 11조에 등장하는데,  핵심 내용은 도시와 농촌을 아우르는 통일된 건설용지 시장의 구축이다.


도시와 농촌의 통일된 건설용지 시장을 구축한다. 계획과 용도관리에 부합한다는 전제 아래, 농촌 집체의 경영성 건설용지에 대한 양도와 임대, 지분참여를 허용하고, 국유토지와 동등하게 시장에 진출, 동일한 권리와 가격으로 거래될 있도록 한다.


표면적으로 보면,  내용은 비교적 간단하다고 있다. 주지하다시피 중국에서 새로운 건설용지를 공급할 있는 주체는 국가(지방정부) 뿐이다.  현재 건설용지 시장에서 거래될 있는 토지는 모두 국유 토지뿐이고, 따라서 건설용지 시장은 국가(지방정부) 독점시장이라고 있다. 농촌에도 건설용지가 존재하지만, 이는 시장에 직접 공급될 수는 없고, 먼저 징수 국유화 과정이 끝나야 비로소 시장에 공급될 수가 있다. 물론 농촌 지역의 건설용지가 현재 완전히 거래될 없는 대상인 것은 아니다. 예컨대 농민들은 자신의 거주지 사용권을 타인에게 양도하고서 농촌을 떠날 수가 있다. 그러나 이는 개발을 목적으로 하는 건설용지 거래와는 차원이 다르며,  공식적인 시장도 존재한다고 보기 어렵다. 따라서 「결정」이 말하는 도시와 농촌의 통일된 건설용지 시장 시장에 건설용 토지를 공급할 있는 주체를 다원화하겠다는 것을 뜻한다. 농촌 집체가 공급하는 건설용지도 시장에서 국유토지와 동등한 자격으로 거래될 있게 하겠다는 것이다. 그런데 여기서 가지 주의해야하는 사실은 「결정」이 허용하는 농촌 건설용지의 범위가 경영성건설용지로 제한된다는 점이다. 농촌 건설용지는 크게 종류로 나눠지는데, 하나는 농민의 주택 부지이고, 다른 하나는 공공시설 부지이며, 마지막 하나는 향진기업 부지와 같은 경영성 건설용지이다. 「결정」이 농촌 건설용지의 대상을경영성으로 제한한다는 사실은 결국 농민들의 주택 부지가 시장에 공급되는 것은 여전히 불가능함을 의미한다.


이처럼 비교적 명확한 내용임에도 불구하고 중국 사회의 반응은 둘로 나눠진다. 하나는 「결정」이 온전한 의미에서의 건설용지 시장을 구축해 가는 첫걸음이라는 입장이다.  가지 사실에 주목할 필요가 있는데, 우선 도시와 농촌의 통일적인 건설용지 시장을 구축한다 표현이 지난 17대에서도 이미 제기된 있지만, 당시에는 점진적으로[逐步]라는 부사어가 있었던 반면 이번에는 부사어가 삭제되었다는 사실이다. 다음으로 이번 「결정」에는 동일한 권리와 가격[同權同價]이라는 표현이 들어가 있는데, 이는 중공 중앙의 공식 문건 상으로는 처음 등장한 것이다. 특히 표현은 건설용지의 시장 기제를 강화하는 입장에 있었던 이들에 의해 오래전부터 사용되었던 구호라는 사실에 주목할 필요가 있다. 국무원 발전연구중심의 류셔우잉(劉守英) 이를 근거로 향후 집체토지와 국유토지가 동일한 권리를 갖게 것으로 보고 있으며, 「결정」이 중요한 걸음을 내디뎠다고 평가한다.


반면 이를 확대 해석으로 규정하고, 유보적인 태도를 보이는 이들도 적지 않다.  주된 이유는 농촌 건설용지의 범위를경영성으로 제한하였다는 사실 때문이다. 현행 「토지 관리법」에 따르면, 농촌 집체가 건설용지를 필요로 경우에는 반드시 상급 행정기관의 승인을 거치도록 되어 있다. 따라서 현재 중국 농촌에서 경영성 건설용지가 새롭게 공급되는 경우는 매우 드물며, 앞으로도 양이 많아질 것으로 보기는 어렵다. 그럼에도 불구하고 「결정」이 경영성 토지로 특별히 제한하였다면, 이는 과거의 문제를 해결하겠다는 뜻으로 봐야한다는 것이다. 「토지 관리법」 개정 이전에 이미 상당한 양의 집체소유 건설용지가 시장에 공급되었고, 이로 인해 현재 중국에는 현실 규정 서로 부합하지 않는 상황이 발생하였다. 「결정」의 의도는 왜곡된 상황을 바로잡겠다는 것이며, 제도의 미비함으로 남겨졌던 과거의 숙제를 이제 마무리 하겠다는 것이다. 실제로 동부 연안 지역과 대도시 주변의 농촌 지역에는 적지 않은 집체 소유의 건설용지가 이미 산업용 부지로 사용되고 있고, 시장에서도 거래되고 있다. 따라서 도시와 농촌의 모든 건설용지가 멀지 않은 미래에 함께 거래될 있을 것이라는 기대는 「결정」을 오독한 것이다. 통일된 건설용지 시장의 구축 용도와 유형에 상관없이 모든 건설용지가 하나의 시장에서 거래된다는 뜻이 아니라 운용 가격이 동일한 기제에 의해 결정된다는 뜻이다.


농민 주택용지의 재산권 인정?


집체소유의 건설용지 문제에서 다른 초점은 농민들의 주택용지 양도 처분 권한인데, 「결정」의 21조에 그와 관련된 내용이 제기되어 있다.


농가의 주택용지 용익물권(用益物權)을 보장하고 농촌의 주택용지 제도를 개혁 및 보완한다몇몇 실험 지역을 선택해서 농민의 주택 재산권에 대한 저당과 담보양도 등을 신중히 허용해가고농민들의 재산성 수입을 증가시킬 수 있는 방법을 모색한다.


용익물권이 생소할 수는 있지만, 전체적인 내용은 앞의 경우와 마찬가지로 그렇게 복잡한 것이 아니다. 중국에서 개인은 토지에 대한 사용권만 가질 있는데, 「물권법」은 점유와 사용, 수익활동을 포괄하는 권리로 용익물권이라는 개념을 제시하고 있다. 따라서 농가의 주택용지 용익물권을 보장한다 것은 주택용지 사용권을 보장하겠다는 것과 다른 뜻이 아니다. 어떤 의미에서는 주택용지에 대한 온전한 소유권이 개별 농가에게 있지 않고 집체에 있음을 명시한 것이라 수도 있다. 이어서 「결정」은 주택용지 제도의 개혁을 언급하는데,  핵심적인 방향은 농민들의 재산성 수입을 증가시키는 것이며, 구체적인 방식은 농민의 주택 재산권을 대폭 신장하여 저당과 담보, 양도 권한을 부여하는 것이다. 물론 이는 몇몇 실험 지역을 대상으로 우선 실시될 것이며,  결과를 토대로 조심스럽게 접근될 것이다.


그런데 표면적으로 아무런 문제가 없어 보이는 부분 역시 상반된 해석이 모두 가능하다. 가장 이유는 「결정」에 처음 선보인 주택 재산권[住房財産權]이라는 표현 때문인데, 이를 어떻게 이해하느냐에 따라 전체적인 해석이 달라져 버린다. 우선 주택 재산권 사전적인 의미로 받아들이면, 저당과 담보, 양도의 대상이 되는 것은 주택용지 위의 건축물이며, 주택용지에 대한 재산권은 여전히 인정되지 않는다. 중앙농촌공작소조의 부조장 천시원(陳錫文) 역시 이러한 입장을 취하고 있는데, 그는 주택용지를 주택 재산권 동일시하는 것은 오독이며, 현재 농민에게 사유재산으로 인정되는 것은 위에 지어진 주택뿐이라고 강조한다.

물론 정도의 수준이라 할지라도 농민들의 주택이 재산으로 기능할 있는 여지가 대폭 넓어진 것은 사실이다. 그러나 주택 재산권에서 주택용지가 포함되지 않는다면 의미는 제한적일 수밖에 없다. 단적인 예로 농촌 주택 재산 가치가 높은 경우는 동부 연안이나 대도시 주변의 주택인데,  지역의 농촌 주택이 과연 재산으로서 기능을 제대로 있을지 의문이 제기될 수밖에 없다. 게다가 주택과 주택용지가 과연 구별될 있는 성질인지도 의심스러울 있다. 만약 주택 담보 대출을 받은 농민이 상환에 실패할 경우 압류 대상을 주택으로 명확히 한정할 있겠는가?따라서 일각에서는 주택 재산권 결국 주택용지에 대한 재산권으로 이어질 것이라 해석하고 있다. 농민들에게 주택 아니라 토지에 대해서도 재산권을 부여하게 것이라는 전망이다.


모호성의 정치


위에서 살펴본 가지 방안은 주로 농촌 건설용지에 대한 것으로 「결정」에는 이외에도 토지 제도와 관련된 다양한 개혁 방안이 제기되고 있다. 그러나 어떤 경우에도 명확히 방향을 예단할 있는 경우는 그리 많지 않다. 대체로 가지 방향 어느 하나라고 추측되는데, 하나는 토지제도의 기본적인 골격은 그대로 유지하면서 제도 정비와 보완에 힘쓰는 것이고, 다른 하나는 개인의 재산권을 강화함으로써 시장 기제를 확대하고 토지의 유통을 촉진하는 것이다. 현재로서는 가지 어느 방향으로 중국 토지제도의 개혁이 진행될지 예상하기 어려우며, 어쩌면 지금 어느 방향을 선택하는 자체가 아무런 의미도 없을 있다. 왜냐하면 모호함 자체가 중국 공산당이 의도한 것일 있기 때문이다. 「결정」만 놓고 보면, 중공 중앙은 체제를 유지해야 한다는 의견도 만족시킬 아니라 시장 기제의 확대를 바라는 기대 역시 충족시키고 있다. 게다가 중국 공산당이 향후 어느 방향으로 토지제도를 고쳐가더라도 논리적으로 모순적이지 않을 있을 만큼 「결정」의 내용은 유동적이다. 중공 내부에 아직 토지제도 개혁에 대한 합의가 이뤄지지 않은 것일 있지만, 중요한 것은 「결정」의 해석 공간이 대단히 넓다는 사실이다


김도경/성균중국연구소

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