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주택 보유세의 모순 / 김도경(성균중국연구소)
  • 글쓴이 관리자
  • 작성일 2015-01-01
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18 3중전회의 「결정」이 부동산세 입법을 언급한 이후, 주택 보유세의 확대 여부는 중국 사회에서 초미의 관심사가 되었다. 광둥(廣東) 정부가 세제 개혁을 발표하였을 때에도 중국 매체는 부동산세 중심의 지방 세제에 많은 관심을 보였으며, 「부동산 통일 등기 조례(不動産統一登記條例)」가 공포되었을 때에도 관찰자들은 이를 너무나 쉽게 보유세 확대를 위한 사전 준비로 해석하였다. 재정부 산하 재정과학연구소의 소장이었던 자캉(賈康) 지난 매체와의 인터뷰에서 부동산세 입법이 2017년이 되어서야 비로소 마무리될 것이라 언급한 있는데, 이는 결코 새로운 정보가 아니었음에도 중국 매체의 보도 속에서는 주택 보유세 문제가 재조명되어야 하는 이유가 되기도 하였다.


주택 보유세의 확대 문제가 이처럼 중국 사회에서 논란의 대상이 것은 그것이 일반 시민들의 이익과 밀접하게 관련되기 때문일 것이다. 기존에 없던 세수라는 점과 중국 사회에서 주택이 차지하는 위상 등을 고려해 보면, 이러한 현상은 어쩌면 너무나 당연한 것일 있다. 그러나 만약 주택 보유세의 확대가 의심의 여지없는 진리(truth)라고 한다면, 논란은 불필요했을 것이고 반대는 사적인 욕심으로 치부되었을 것이다. 과연 어떠한 대립과 모순이 논란의 중심에 자리하고 있는 것일까?


상하이와 충칭의 주택 보유세


주택 보유세의 필요성은 여러 가지 차원에서 제기될 있지만, 가장 많이 지적되는 것은 주택 가격 안정과 투기 수요 억제, 그리고 지방 정부의 재정 확충이다. 주택 보유세가 신설되면, 기존의 다주택 소유자는 보유세 부담 때문에 자신의 주택을 시장에 내놓게 것이고, 그러면 주택 시장에 공급량이 많아지면서 주택 가격은 안정을 취할 있게 된다. 투기 수요도 보유세 부담으로 인해 어느 정도 진정될 있는데, 주택 보유에 따른 세금 부담이 이익보다 많게 되면 무조건적인 주택 구매 행위는 위축될 수밖에 없다. 게다가 더욱 중요한 것은 재정 확보에 어려움을 겪는 지방 정부가 주택 보유세라는 새로운 수입원을 마련할 있게 된다는 점이다. 주지하다시피 최근 추진되고 있는 영업세와 부가가치세의 통합은 어떤 식으로든 지방 정부의 재정 수입 감소를 유발할 수밖에 없다.


그러나 주택 보유세에 부정적인 이들은 가지 기대 효과가 현재의 제도 환경 내에서는 실현되기 어렵다고 주장한다. 상하이(上海) 충칭(重慶) 경험을 통해 이를 분명히 있는데, 2011년부터 상하이와 충칭은 모두 실험적으로 주택 보유세 부과를 실시하고 있지만, 기대했던 주택 가격 안정이나 투기 수요 억제, 혹은 지방 정부의 재정 확충은 전혀 나타나지 않고 있다. 주택 가격의 변동은 보유세와 상관없이 이뤄지는 것처럼 보이고, 보유세로 인한 투기 수요 억제는 아직 뚜렷한 증거를 제시하지 못하고 있으며, 지방 정부 재정에서 주택 보유세가 차지하는 비중도 이미 3년이 지났지만 여전히 낮은 수준에 머물러 있다. 국가 세무총국의 부국장이었던 쉬산다(許善達) 상하이와 충칭의 주택 보유세에 대해 이미 실패한 정책이라고 평가했는데, 이러한 상황을 고려하면 그의 평가가 성급하다고만 수는 없을 듯하다.


어째서 상하이와 충칭의 주택 보유세가 기대했던 효과를 낳지 못했던 것일까?  대답은 의외로 간단한데, 주택 보유세 부담이 그다지 크지 않기 때문이다. 상하이의 경우, 주택 보유세의 과세 대상은 이상의 주택을 보유하였을 경우이며, 면적에 따른 면세 혜택도 따로 주어지고 있다.  설사 주택 채를 보유하더라도 합계 면적이 1인당 60㎡를 넘지 않으면 주택 보유세의 과세 대상에 포함되지 않는 것이다. 예를 들어, 3 가구가 현재 120 면적의 주택에 거주하고 있다면,  가구가 추가로 80㎡의 주택을 구입하더라도 과세 대상이 되는 부분은 면세 면적 180㎡를 초과하는 20㎡뿐이다. 여기에 0.4-0.6% 보유세 세율이 적용되는 것인데, 현재 상하이의 임대료 수준을 고려하면 이는 결코 높은 수준이라고 없다.


충칭의 방안은 상하이의 경우보다 상대적으로 엄격하다고 알려져 있다. 적용 세율이 0.5-1.2% 달할 아니라 과세 대상 안에 보유 주택도 포함되기 때문이다. 보유 주택이 만약 단독 주택이거나 혹은 평균 주택 가격의 배가 넘는 호화 주택이라면 충칭에서는 주택 보유세의 과세 대상이 된다. 충칭의 주택 가격이 상하이에 비해 보유세의 영향을 많이 받는다고 평가되는 것도 결국 이러한 차이에서 비롯된 것이라 있다. 그럼에도 불구하고 가지 간과할 없는 사실은 충칭의 주택 보유세 역시 상하이의 경우와 비슷한 면세 규정을 가진다는 점이다. 일반 주택의 180㎡까지, 그리고 호화 주택의 100㎡까지는 충칭에서도 주택 보유세의 과세 대상이 아니다. 바꿔 말하자면, 상하이든지 아니면 충칭이든지 지역 모두 주택 보유세가 전면적으로 시행되고 있는 것이 아니다. 진정한 의미의 재산세 부과는 실험적인 형태라 할지라도 중국에서는 아직 실천된 적이 없다. 주택 보유세의 실시가 중국의 주택 가격 형성과 지방 정부의 재원 마련에 별다른 영향을 주지 못하는 것도 결국 그것이 재산세치고는 너무나 제한적인 범위 안에서 실시되고 있기 때문이다.


그렇다면 주택 보유세를 전면적으로 시행하면 되지 않을까? 한국을 비롯한 많은 국가들의 경우처럼 진정한 의미의 재산세를 실시한다면, 재분배 효과와 함께 지방 정부의 재정 확충도 한결 쉬워지지 않을까? 정답이 눈앞에 있는 같지만, 중국의 주택 보유세 확대는 이보다 훨씬 복잡한 정당성의 문제를 가지고 있다.


주택 보유세의 정당성은?


여기서 정당성의 문제를 언급하는 것은 주택 보유세의 확대 실시가 단순히 기술적인 문제에 봉착해 있는 것이 아님을 강조하기 위해서이다. 주택 보유세가 중국에서 재산세의 개념으로 부과되기 위해서는 70년으로 정해져 있는 토지 사용권의 설정이 어떤 식으로든 다시 규정될 필요가 있으며, 소유권의 설정도 지금보다는 명확해져야 한다. 과세 대상이 되는 주택 가치의 평가 기준도 다시 생각해볼 필요가 있고, 주택 보유세의 확대 실시가 불러올 있는 부동산 시장의 위축도 함께 고려되어야 한다.  주택 보유세의 확대 실시는 그것이 미치는 범위가 너무나 넓기 때문에 여러 가지 부분이 종합적으로 고려되었을 비로소 실천으로 옮길 있는 것이다. 그런데 이러한 실천적인 문제들 외에도 주택 보유세의 부과는 정당성의 문제를 아직 해결하지 못하고 있다. 현재의 제도적 환경에서 주택 보유세의 부과가 타당한가에 대한 의문이 끊임없이 제기되고 있는 것이다. 주택 보유세를 둘러싼 논쟁의 본질은 의심의 여지없이 이익 다툼이겠지만,  표면적인 양상은 정당성과 관련된 논리 문제이다.


핵심적인 사안은 토지 양도 대금을 어떻게 이해할 것인가이다. 주지하다시피 중국의 도시에서 부동산 개발은 언제나 지방 정부의 토지 양도 절차(대부분 경매) 밟게 되어 있다. 도시 지역에서 토지를 공급할 있는 주체는 지방정부뿐이기 때문에, 일반적인 경우라면 절차를 반드시 거쳐야 개발에 필요한 토지를 손에 얻게 된다. 그렇다면 중국의 주택 가격에는 토지 양도 대금이 포함되어 있다고 봐야한다. 실제로 많은 연구자들은 중국의 주택 가격이 높게 형성되는 이유로 토지 양도 대금을 지적하고 있는데, 토지 시장 자체가 지방정부의 독점 시장이다 보니 토지 양도 대금이 높게 형성되고, 그에 따라 주택 가격 역시 상승하게 된다는 것이다.


그런데 주택 보유세에 반대하는 입장은 주택 가격에 포함되어 있는 토지 양도 대금이 결국 주택 보유세에 해당한다고 본다. 기능적으로 그렇다는 것인데, 일반적으로 지방 정부의 토지 양도 수익은 토지 보상금을 제외하면 대부분 도로와 전기, 수리 시설 등의 도시 인프라 건설에 사용된다. 주택 가치가 주변 환경에 의해 많이 좌우된다고 한다면, 주택 거래에서 높은 가격을 감내할 있는 이유는 자신이 구매한 주택 주변에 기본적인 인프라 시설이 갖춰질 것이라 기대할 있기 때문이다. 바꿔 말하자면, 중국에서 주택 구매자는 다른 국가의 경우라면 세금으로 내야 하는 비용을 주택 구매 당시에 이미 지불하는 것일 있다. 주택 보유세가 주택 가격에 근거해 매겨지고 주택 가격이 기본적으로 주변 인프라 시설의 영향 속에서 결정된다면, 중국의 주택 보유세는 이미 거래 단계에서 지불되었다고 해도 지나친 주장이 아니다. 중국 정부는 주택 보유세가 주택 거래 아닌 주택 보유 대한 세금이라고 강조하지만, 거래 단계에서 보유 해당하는 비용을 이미 지불하였다면, 주택 보유세의 확대는 중복 과세에 지나지 않게 된다. 게다가 현재 중국의 지방정부는 토지의 부가가치 상승분에 대해 이미 세금을 부과하고 있다.


결국 토지 양도 대금과 주택 보유세는 논리적으로 양립하는 것이 거의 불가능하다. 토지 양도 대금이 주택 가격에 반영되는 , 주택 보유세는 중복 과세의 혐의에서 자유로울 없다. 주택 보유세를 고집한다면, 토지 양도 절차를 폐지하여 토지 양도 대금이 주택 가격에 반영되지 않도록 해야 한다. 그런데 현재 중국에서 토지 양도 절차를 폐지하는 것은 현실적으로 대단히 어려운 일이다. 특히 이미 많은 지방 정부는 토지 담보를 통한 융자 시스템을 갖추고 있기 때문에,이에 대한 고려 없이 토지 양도 절차를 무작정 폐지하는 것은 문제를 유발할 있다. 주택 보유세의 확대 실시가 끊임없이 정당성의 문제를 야기할 수밖에 없는 이유를 여기에서 찾을 있는 것이다.


그런 면에서 18 3중전회의 「결정」이 주택 보유세[房産稅] 아닌 부동산세[房地産稅] 입법을 언급한 사실에 주의할 필요가 있다. 부동산세 입법은 주택 보유 단계에 대한 세금뿐 아니라 거래와 유통 단계에 대한 세금을 포괄하는 종합적인 세제 개혁을 의미하기 때문이다. 현재 1 위안에 달하는 것으로 알려져 있는 지방정부의 부동산 관련 세금은 주택 보유세 도입과 함께 부동산세 입법 과정 속에서 다시 조정될 가능성이 있다. 게다가 현재 토지 제도 개혁에 논의가 한창 진행 중이라는 점도 고려해야 한다. 부동산세의 입법 과정 속에서 주택 보유세의 범위와 방식이 이전과는 완전히 다른 양상으로 전개될 여지가 있는 것이다.


직접세가 불러올 사회 변화


가지 주의해야 사실은 중국의 세제 개혁에서 직접세의 증가 추세가 뚜렷하다는 점이다. 개인 소득세는 말할 것도 없거니와 상속세와 증여세에 대한 논의도 점점 늘어가고 있다. 주택 보유세도 같은 맥락에서 이해할 있는데, 만약 위에서 설명한 것과 같이 주택 가격에 포함되어 있는 토지 양도 대금이 주택 보유세와 동일한 성격이라고 말한다면, 전자는 간접세인 반면 후자는 직접세에 속한다고 있다.  주택 보유세의 확대 실시는 기본적으로 간접세를 직접세로 바꾸는 과정과 다르지 않은 것이다.


이러한 간접세의 직접세 전환은 지속적인 세수 확보와 안정적인 예산 편성에서 유리한 면이 있는 것이 사실이다. 그러나 조세 저항이 크다는 점에서 새로운 문제를 야기할 있다는 사실도 부정하기 힘들다. 많은 해외 관찰자들이 지적해왔던 것처럼, 현재 중국의 세금 부담은 결코 낮은 수준이 아니지만, 그럼에도 지금까지 별다른 조세 저항을 불러오지 않았던 것은 그것이 대부분 간접세의 형식을 취하였기 때문이다. 만약 지금까지 간접세로 부과되던 세금이 직접세로 바뀌게 된다면, 설사 금액이 얼마 되지 않더라도 도시 주민들의 반응은 이전과 많이 다를 있다. 나아가 직접세의 증가 추세는 참여를 촉진하는 제도적 환경일 있는데, 자신이 납부한 세금이 어떻게 쓰이는지에 대한 질문이 계속 제기될 있기 때문이다.  권리와 정보 공개의 목소리가 직접세 납부와 함께 강화될 있다. 


김도경/성균중국연구소

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