반부패/정치개혁

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시진핑의 반부패를 어떻게 볼 것인가? / 커우젠원(타이완국립정치대)
  • 글쓴이 관리자
  • 작성일 2015-04-01
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시진핑 시대의 반부패가 가지는 네 가지 특징

시진핑(習近平)은 지난 2012년 18대에서 당 총서기로 올라 선 이후 간부들의 부패 척결과 새로운 기구의 설립 등을 통해 자신의 지위를 꾸준히 강화해왔다. 특히 후진타오(胡錦濤) 시대와 비교해 볼 때, 시진핑 시대의 반부패는 대략 다음의 네 가지 특징을 갖는 것으로 보인다.

우선 사면출격(四面出擊)의 양상을 보인다는 점이다. 처벌 받은 간부의 수가 후진타오 시대를 이미 넘어서고 있다. 과거에는 반부패 조사가 대부분 정부(正部)급 이하의 간부에 국한되었고, 부국(副國)급 간부가 처벌을 받는 경우는 극히 예외였다. 게다가 1989년 이후에는 반부패나 혹은 계파 투쟁으로 현직, 혹은 퇴직 정치국 상무위원이 투옥된 경우가 없었다. 그러나 시진핑 시대의 반부패에서는 저우융캉(周永康), 쉬차이허우(徐才厚), 쑤롱(蘇榮), 링지화(令計劃) 등의 부국급 간부까지 포함되고 있다. 지위를 막론하고 진행되고 있는 이 대규모 반부패 조사는 장쩌민(江澤民)이나 후진타오 시대에는 일찍이 없었던 일이었다.

조사 처리된 간부가 여러 지방과 기관에 골고루 퍼져 있다는 점도 후진타오 시대와는 매우 다른 부분이다. 과거 고위 관료에 대한 당 중앙의 반부패 조사는 당정 기관 및 인대, 그리고 정협 인사가 주된 대상이었다. 다른 계통의 기관에 있는 인사가 연루된 경우는 극히 드물었다. 그러나 이번 반부패 조사에서는 그 대상이 지방 정부와 국유기업, 해방군, 매체, 대학연구기관 등으로 확대되어 있다.

두 번째 특징은 끝까지 추궁하는 모습이 나타난다는 점이다. 여러 가지 부분에서 이를 확인할 수 있는데, 우선 특정 집단이 포착되면 그 외곽에서 시작하여 핵심까지 일망타진하는 양상을 보이고 있다. 이는 후진타오 시대에는 없었던 일이다. 과거에도 정치국 상무위원이 부패 사건에 연루된 정황이 포착되기는 했지만, 실제 조사는 그 주변 인물에 그치는 경우가 많았다. 그러나 지금은 정국급 지도 간부까지 조사하고 있으며, 관련 인물이 모두 색출되는 경우가 많다. 저우융캉의 예를 들어보면, 2012년 12월 리춘청(李春城) 쓰촨(四川)성 부서기가 체포된 이후 석유 계열, 예컨대 리화린(李華林), 란신첸(撲新權), 왕다오푸(王道富), 장제민(蔣潔敏), 왕융춘(王永春)과 쓰촨성 계열의 탄리(譚力)와 리충시(李崇禧), 정법 계열의 리둥성(李東生), 탄홍(談紅), 량커(梁克), 우융원(吳永文), 비서 집단에 속하는 궈융샹(郭永祥), 션딩청(굸定成), 지원린(冀文林), 위강(余剛), 동료 집단의 쑤룽, 쉬차이허우, 링쩡처(令政策) 션웨이천(申維굪), 진다오밍(갏道銘), 링지화, 그리고 마지막에는 자신과 처, 아들, 며느리, 형제, 동생, 인척 등이 모두 체포되고 말았다. 저우융캉 사건에 연루되어 낙마한 부부(副部)급 고위 관료만도 이미 10여 명에 달하는 상황이다.

나아가 시간적으로도 후진타오 시대를 뛰어넘을 것으로 예상된다. 2014년 8월 4일자『장백산일보(長白山日報)』의 보도에 따르면, 8월 1일 오전 지린(吉林)성 바이산(白山)시 위원회는 상무위원회 확대회의를 개최해 왕더성(王得勝) 시위원회 기율위서기가 순시 업무에 관한 시진핑의 중요 담화를 전달했다고 한다. 그런데 그 보도 중에는 현재 진행되고 있는 반부패에 대해 시진핑이 대단히 엄격한 태도를 가지고 있으며,“ 부패와 반부패 진영 사이에 교착 상태가 보인다”고 평가한 내용이 담겨 있다.“ 부패와의 싸움에서는 개인의 생사와 개인의 명예는 돌아볼 이유가 없다. 당과 국가의 앞날이 우리에게 달려 있는 한, 우리는 그 책임을 담당해야 한다.”왕치산(王岐山)은 반부패의 형세가“여전히 심각하고 복잡하다”고 지적하면서, “반부패에 대한 중앙의 판단에 우리의 사상을 통일 시켜야 하고”, 부패가 만연하지 못하도록 결연한 태도를 보여야 한다고 강조하였다. 그는 반부패의 형세가 19대까지 지속될 것이라보았다.“ 19대까지(반부패를)확실히추진해야한다, 그렇지않으면(반부패는) 될 수가 없다.”

세 번째 특징은 행동이 집약적이고 빨라졌다는 점이다. 이번 반부패 조사 과정을 살펴보면, 중앙기율위의 움직임이 대단히 빨라서 조사 대상자들이 미처 손쓸 틈이 없을 정도였다. 완칭량(萬慶良) 광저우(廣州) 시위원회 서기는 성 정부의 회의 시간에 체포되었고, 탄리 하이난(海南)성 부성장은 골프를 치다가 잡혔으며, 한셴충(韓先聰) 안후이(安徽)성 정협 부주석은 조사가 시작된 당일에 두 건의 연회 약속이 이미 잡혀 있는 상태였다. 궈쩐시(郭振璽) CCTV재경 채널의 총감은 조사 받기 하루 전날 공개 활동이 있었고, 리쥔푸(李俊夫) 광저우시 국장은 운동 후 귀가 도중에 체포되었으며, 궈여우밍(郭有明) 후베이(湖겗)성 부성장은 상급자와 남수북조(南水겗調) 프로젝트를 시찰하다가 체포되었다. 션웨이천 중국과학협회 부주석은 비행기에서 내리다가 연행되는 바람에 마중 나온 수행원들이 당황할 정도였으며, 뤼청강(芮成鋼) CCTV 앵커는 방송 시작을 앞두고 체포되기도 하였다. 

마지막 네 번째 특징은 일을 능동적으로 처리하면서도 해당 사안을 정확한 시점에 발표한다는 점이고, 또한 순시 팀의 조사보고를 적극 활용한다는 사실이다. 올해 있었던 중앙기율위 전체회의에서 나온 행동 방침은“사안이 발생하면 조사하고, 부패가 있으면 반드시 처벌한다”는 것이다. 중앙기율위는 적극적인 자세로 자료를 모으고 직접 관원들을 불러다가 조사하면서 해당 사안을 앞장서서 발표하고 있다. 2014년 중앙기율위의 두 번째 순시업무는 7월 27일에 시작되었는데, 광시(廣西)와 상하이(上海), 저장(浙江) 등의 10개 지방과 국가체육총국, 중국과학원, 이치(一汽)그룹 등이 그 대상이었다. 올해 순시 팀의 중점은 대형국유기업에 있는데, 대형국유기업은 간부 부패의 핵심 영역이라고 할 수 있다. 이 때문에 해외매체는 전력산업을 오랫동안 지배하였던 리펑(굃鵬) 가족이 조사 대상에 오를 것이라 보고 있다. 

수단이자 목적으로서의 반부패

이러한 특징들을 고려했을 때, 필자는 시진핑의 반부패가 수단임과 동시에 목적이라고 생각한다. 저우융캉 집단의 경우, 다양한 부처에서 시작된 조사가 주변 인물에까지 이르렀고, 그리고 다시 저우융캉 본인에까지 이르렀다. 정적을 처리하는 시진핑의 방식을 여기서 확인할 수 있는 것이다. 이러한 방식은 퇴직 간부의 영향을 축소하는 데 도움이 될 뿐 아니라 지방 제후들을 제압하여 자신이 추진하고 있는 전면적인 개혁 심화와 개인적인 권위 신장에 필요한 기초를 닦는 데에도 유리하다. 그렇다면 시진핑의 반부패는 확실히 정적을 제거하고 권력을 공고히 하는 도구적 목적이 있다고 봐야한다. 지금까지 낙마한 고위 관료들 중에는 개국 공훈이 있는 이들의 자제나 시진핑과 협력 관계에 있는 지인들은 상대적으로 배제되어 있다. 아버지의 친구 세대에서 부국급 이상의 지위에 있었거나 혹은 베이징과 상하이, 저장, 푸젠 등지에서는 고위 관료가 부패사안으로 낙마한 사례가 많이 나오고 있지 않은 것이다. 이러한 점들이 반부패의 도구적 성격을 보여준다고 할 수 있을 것이다.

그런데 낙마한 고위 관료들 대부분이 여러 지방과 부처에 분산되어 있고, 그들이 반드시 저우융캉 집단과 네트워크가 형성되어 있는 것이 아니라는 점은 시진핑의 반부패가 관료들의 품행을 단속하는 의미도 함께 가진다고 할 수 있다. 물론 그 목적은 깨끗한 정부를 만들어 중국 사회의 원망을 잠재우고 이를 통해 정권의 합법성을 제고하는 것이다. 시진핑에게 있어서 반부패는 집정의 기초를 공고히 하고 도덕적인 우위를 점하면서 사회적 불만을 잠재우는 한 방편이 될 수 있다. 중국 사회의 튼튼한 지지가 있다면 당내 정적들이 힘을 합쳐 대항하더라도 쉽지 않을 수 있다.

나아가 시진핑은 정권을 잡은 후 사법개혁과 기율검사 개혁을 추진했는데, 이는 그의 목표가 제도 건설에 있는 것이지 단순히 운동 성격의 반부패에 있는 것이 아님을 보여준다. 사법개혁의 예를 들면, 2014년 10월 18기 4중전회는‘의법치국’을 강조하면서 2020년까지 그 개혁을 완성하겠다고 밝혔다. 4중전회가 통과시켰던「의법치국의 전면적인 추진과 관련된 몇 가지 중요 문제에 대한 중공중앙의 결정」을 살펴보면, 시진핑이 추진하는 사법개혁이 일종의‘새장에 갇힌 사법개혁’을 추구한다는 것을 알 수 있다. 서구의‘법치’는 국왕이 권한을 남용해 세수를 확보하는 것에 저항하기 위해 고안되었다. 또한 삼권분립은 제도의 신뢰성을 높여주며, 나아가 시민의 권리를 보장해준다. 그런데‘중국식 법치’는 숨겨진 규칙(hidden rules)이 가지고 있는 파괴력을 억제하는 데에서 비롯되며, 일당전정 하에서 거버넌스 체계를 최적화하는 데 그 목표가 있다. 간부들의 행동을 구속함으로써 제도의 신뢰성을 높이고 거버넌스의 효율이 제고하는 것이다. 중국식 법치에서‘일당영도’와 ‘의법치국’이 어떻게 조화를 이룰 수 있을까? 이념의 층위에서 보면 중국식 법치는‘중국 공산당의 영도 지위를 헌법으로 보장하는 것’과‘거버넌스 체계의 현대화를 완성하는 것’을 그 내용으로 한다. 실천의 층위에서 보면, 지방 층위의 거버넌스 체계를 조정하면서도 중국 공산당의 일당영도라는 특수한 지위를 해치지 않는 데 그 개혁의중점이 있다. 따라서 논리적이든 아니면 실천적이든‘일당영도’와‘의법치국’은 서로 모순된다고 봐도 무방하다.

1978년 이후 중국 공산당이 개혁을 추진했던 전략은‘돌을 더듬어 강을 건너는 것’이었다. 법령과 규범의 경계가 명확하지 않은 상태에서 지방 간부와 민중은 습관적으로‘시행착오’를 법 집행의 경계로 간주하였고, ‘상유정책, 하유대핵(上有政策, 下有對策)’과 같은 감춰진 규칙을 만들어왔다. 이러한 상황이 지속되면서 중국 정부는 안정적이고 신뢰할만한 제도 체계를 만들기가 어렵게 되었고, 이것이 국가의 장기적인 발전에 장애물로 작용하고 있는 것이다. ‘의법치국의 결정’이 대단히 많은 부분을 포괄하고 있고, 사법개혁에 대한 중국 공산당의 결심이 명확히 드러나 있는 것은 사실이지만, 중공의 집정 지위와 당국체제가 기본적으로 훼손되어서는 안 된다는 경계가 명확하기 때문에‘당의 영도’와‘의법치국’이 상보적 관계에 놓일 확률이 높고, 이는 결국‘새장에 갇힌 사법개혁’으로 이어지게 되는 것이다. 2014년 10월, 정치국을 대표해 시진핑이‘의법치국의 결정’을 설명할 때, 당의 영도와 의법치국 사이의 관계가 특별히 강조되었음을 기억해야 한다.“ 전면적인 의법치국의 추진을 제대로 할 수 있을 것인가에서 가장 관건이 되는 사안은 방향이 정확한가, 그리고 정치적으로 튼튼한 동력이 있는가이다. 구체적으로 말하자면, 당의 영도를 확고히 해야 하고, 중국 특색 사회주의 제도를 확고히 해야 하며, 중국 특색의 사회주의 의법치국을 관철해야 한다.”만약 이 정층(頂層)의 범위 설정을 충분히 파악하지못한다면, 중공 사법개혁이 갖는 목적과 미래를 이해하는 데 혼란이 일어날 수밖에 없다.

이번 사법개혁의 핵심은 자주성과 전문성을 제고하는 데 있다. 구체적인 계획의 주된 내용은 사법기관의 탈행정화와 탈지방화이다. 현재 중공의 사법기관은 사법 심판과 사법행정을 아직 분리하지 못하고 있으며, 이로 인해 행정기관의 성격이 강하게 나타나고 있다. 심판과 행정의 구별이 명확하지 않기 때문에 상급의 간섭 속에서 하급의 심판이 이뤄지는 폐단이 만들어지는 것이다. 동시에 각급 지방 사법기관의 인적·물적 자원을 동급 당 위원회나 정부가 결정하는 경우가 많다. 이러한 환경에서 사법기관이 독립적이고 공정하게 직권을 처리한다는 것은 대단히 어려운 일이다. 지방 보호주의의 영향이 여전히 강하고 소송이 여러 행정 구역에 걸쳐 나타나는 상황이 겹쳐지면,‘ 입안난(立案難)’,‘ 승소난(勝訴難)’, 그리고‘집행난(執궋難)’의 문제가 속출할 수밖에 없다.

행정화의 폐단을 해결하기 위해, 중국 공산당은 분야별 관리 방식의 마련, 사법정원제, 사법 인사 방식의 변경 등을 추진하고 있다. 인사 평가와 승진 등의 방면에서 사법인원과 공무원의 고리를 끊어버리는 것이다. 동시에 사법 인원의 직업 보장을 추진하고, 각 영역의 사법 인원이 갖고 있는 직책을 명확히 하여 심판 절차를 개선하려 한다. 심판이 기초가 되는 사건처리 책임제를 만들어가는 것이다. 지방화의 문제를 해결하기 위해, 중국 공산당은 각급 지방 당 위원회와 정부가 가지고 있던 동급 사법기관에 대한 자원 통제권을 취소하고 성에서 통합적으로 관리하는 방안을 추진하고 있다. 또한 간부가 사법에 관여하지 못하도록 막는 메커니즘을 만들고 사법 안건에서 정법위의 역할을 조정하려 한다. 가령 성 정법위 서기가 공안청 청장을 겸임하지 못하게 한다거나 혹은 전문가나 매체 종사자가 정법위에서 소속되어 일하게 한다든지, 아니면 간부들이 사법 안건에 개입하지 못하도록 교육하는 것 등이 그 예이다.

중국 공산당의 기율검사체제개혁은 당의 제도 개혁에서 중요한 내용을 차지하고 있으며, 전면적인 개혁 심화에서도 중요한 구성 요소이다. 기율검사체제는 중국 공산당이 간부들의 부패행위를 처벌할 수 있는 제도적인 장치이기 때문에 중공이 ‘다섯 번째 현대화’를 이루는 데 관건이 된다고 할 수 있다. 2014년 1월, 중앙개혁심화영도소조가 그 첫 번째 회의를 개최하였을 때 여섯 개의 하부 전문소조가 발표되었는데, 그중 하나가 바로‘기율검사체제개혁 전문소조’였다. 최근 2년 동안 중공에서는 기율검사와 관련된 각종 결의와 문건, 그리고 규정이 꾸준히 등장하였다. 2013년 12월의「중공 당내 법규 제정 공작 5년 규획 강요(2013-2017)」, 2014년 1월 중앙개혁심화영도소조 아래 설치된 당의 기율검사체제개혁 전문소조, 2014년 6월의「당의 기율검사체제개혁 실시 방안」, 2014년 12월 중앙개혁심화영도소조가 심의한「중앙기율검사위 파견기구 건설에 관한 의견」등이 그 대표적인 예이다.「 당의 기율검사체제개혁 실시 방안」은 2017년까지 계속 보완하는 것으로 되어 있는데, 기율검사체제 개혁의 실시 방안이 담고 있는 주요 개혁 임무는 기본적으로 완료된 상황이라 할 수 있다. 18기 3중전회가 확정한 기율검사체제 개혁 임무를 2020년에 전면적으로 완성하여 효과적인 반부패 기제를 형성하는 것으로 알려져 있다.

당내 기율검사체제 개혁에서 그 목표는 제도화(institutionalization)와 절차화(routinization)를 통해 반부패를 지속시키는 것이다. 현재 세 가지 차원에서 구체적인 개혁 조치가 나와 있다. 우선 중앙기율검사위는 이미 두 차례에 걸쳐 기구 조정에 들어갔다. 많은 의사협조기구를 폐지하는 대신 기율검사감찰실을 대폭 강화하여 인력을 확충하는 동시에 기율검사위의 자기 감독을 강화하고 있다. 다음으로 기율검사조(discipline inspection group)와 순시조(patrol group)를 전면적이고 일상적인 감독 체제 속에 포함시켜 외부 기관과 사업단위에 대한 감독을 강화하고 있다. 마지막으로 세 번째는 부패 사안이나 인사 등의 의제에서 하급 기율위에 대한 상급 기율위의 수직적인 영도체제(hierarchical leadership)를 강화하는 것이다.

시진핑의 권력 집중과 집단지도체제의 향방

현재 외부 관찰자들은‘시진핑의 권력 집중’현상을 일반적으로 인정하고 있는 추세이다. 지금과 같은 권력 집중은 후진타오 시대에 있었던 집단지도체제와 확연히 다르고, 따라서 생각해 볼 문제가 적지 않다. 이 현상의 이면에는 세 가지 요인이 작용했다고 보인다. 우선 중국 공산당이 현재 직면한 국내외 환경이 후진타오 집권 초기보다 훨씬 더 어려워서 강력한 리더십이 상대적으로 더 요구된다는 점이다. 그 어려움 중에는 일정 수준 이상의 경제 성장을 유지하면서도 빈부격차에서 비롯되는 사회모순을 줄이고, 동시에 신장(新疆)이나 시짱(西藏) 지역의 민족 소요를 잠재우는 한편 미국의 대중국 포위 전략에 대해 맞서는 문제 등이 포함되어 있다. 두 번째 요인으로는 시진핑 본인이 마오 숭배와 문혁과 같은 격변의 시대를 거치면서 민족 부흥의 열망과 강한 리더십의 숭배가 강화된 측면도 있다. 개인적인 배경이 있기 때문에 사회 기층의 고통과 현실 정치의 양상, 그리고 의법치국의 중요성이 강조될 수 있는 것이다. 마지막 세 번째 요인으로 후진타오가 완전히 퇴직하면서, 그리고 장쩌민(姜澤民)의 나이가 갈수록 많아지면서 시진핑의 권력 집중을 막아낼 수 있는 당내 세력이 비교적 적어졌다는 점이다.

시진핑의 권력 집중이 비록 사실이라 하더라도 중국 공산당은 아직 집단지도체제의 틀을 완전히 버린 것은 아니다. 그런 점에서 중국 공산당의 권력 구조는 현재 ‘집단지도체제 하에서 이뤄진 제도적 개인 권력의 집중’이라고 할 수 있다. 중국 공산당의 고위 지도부는 여전히 집단지도체제의 이름으로 정책과 문건을 내보내고 있고, 중요 문제가 발생할 경우에는 정치국 상무위원회에서의 투표를 여전히 필요로하고 있다.‘ 집단지도체제와 개인분업체제의 결합’이라는 제도와 개념이 남아있는 한, 시진핑의 권한이 무한정 커지는 것은 힘들다. 또한 시진핑은 직무형 지도자여서 마오쩌둥이나 덩샤오핑이 가지고 있던 역사적 공훈이 상대적으로 적은 편이다. 따라서 제도가 아니면 그에게 권력을 부여할 수 있는 다른 방법이 기본적으로 없다. 68세라는 연령 제한이 남아 있는 상황이기 때문에 그 연령에 도달하게 되면 그가 담당하는 공식 임무는 모두 새로운 지도자에게 넘겨져야 한다. 이러한 상황에서 진정으로 정치적 강자가 된다는 것은 쉬운 일이 아니다. 물론 향후 8년 내에 중국의 통치가 비교적 순조롭게 이뤄진다면, 집단지도체제가 유명무실해질 가능성도 아예 없다고는 할 수 없을 것이다.

반부패는 중국 사회 내 시진핑의 신망을 높여주면서 정적과 지방 제후들을 제압하여 ‘정령이 중난하이(中南海)에만 머무는 문제’를 해결하는 데 큰 도움이 되고 있다. 그러나 이 조치가 1989년 이후 형성된‘정치국 상무위원은 처벌하지 않는다’는 관례를 깨뜨렸기 때문에, 당내에서는 고위 관료들 사이의 투쟁이 제로섬 게임으로 치달을 수 있고, 그 투쟁의 수준도 격렬해질 수 있다. 2017년 중공 19대의 고위 관료인사 안배가 향후 연구와 판단에서 중요한 지표가 될 것으로 보인다.

커우젠원(寇健文)/타이완국립정치대 동아연구소 (번역: 김도경/성균중국연구소)

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