반부패/정치개혁

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지방인민대표대회와 민간기업가 / 장창둥(베이징대)
  • 글쓴이 관리자
  • 작성일 2015-01-01
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직접선거와 대의기관은 두 가지 기본적인 민주제도라고 할 수 있다중국에서 직접선거는 촌민위원회와 현()급 및 향()급 지방인민대표대회(이하 지방인대)에서 시행되고 있지만촌민위원회는 정부기관이 아니기 때문에 현·향급 지방인대에 대한 연구가 중국의 민주주의 현황과 변천을 이해하는 데 현실적 의미를 가진다고 할 수 있다특히 18기 3중전회는 지방인대의 기능(예산제정 및 관리감독의 기능강화를 제안하였다향후 지방인대가 이전보다 더 중요한 역할을 맡을 수 있다.


시장 경제가 발전하면서 지역 사회에서 민간 기업가들의 역할이 점점 중시되고 있다일부 민간 기업가들은 더 많은 정치적 참여를 추구하고 있고지방인대와 지방정치협상회의심지어 지방 당 위원회까지 참여하고 있다경제 성장을 일군 일부 지방의 인대에는 민간 기업가들이 당정 간부 다음으로 많은 제2의 대표집단으로 등장하였다이러한 현상이 비록 보편적이지는 않더라도그리고 다른 지방에 획일적으로 적용될 수는 없다고 하더라도여전히 우리에게 던져주는 질문은 간단치 않다민간 기업가의 적극적인 참여가 지방정부특히 지방 정치 차원에서 어떠한 결과를 초래할 것인가지방의 민주적인 거버넌스는 또한 어떻게 될 것인가?


이 글은 현재 지방인대 선거에서 두드러지고 있는 세 가지 현상에 주목하고자 한다첫째는 조직적 통제이고둘째는 간부 통제가 사적인 보호관계로 전락하는 현상이며마지막 세 번째는 뇌물선거이다많은 민간 기업가들이 직접 및 간접 선거를 통해 지방인대에 참여하고 있지만그렇다고 해서 이것이 지방인대의 대표성 강화나 정부의 특정한 반응으로 이어지지는 않고 있다오히려 뇌물선거는 지방인대의 부패 심화와 기능 약화를 초래할 수 있다이 글은 민간 기업가의 지방인대 참여와 그 선거과정을 살펴봄으로써 그 지방인대에서의 그 영향을 평가해보고자 한다.


민간 기업가의 정치적 역할


민주주의의 촉진에서 민간 기업가의 역할은 많은 학술적 관심을 받았다일부 학자는 자본가가 중산층의 핵심 세력이 되어 민주의 요구를 하게 된다고 보는 반면또 다른 일부 학자는 자본가가 민주주의 속에서 자신의 이익에 부합하지 않는 재분배 정책을 발견하기 때문에 민주주의를 도리어 꺼리게 된다고 보았다일각에서는 자산계급과 같은 계급 관점이 계층 내부의 차이로 인해 민주화 연구에서 합리적인 분석단위가 되지 못한다고 주장한다이는 특히 개발도상국에 대한 연구에서 두드러지는데정부가 많은 자원을 장악하게 되고 경제에 있어서도 중요한 역할을 하기 때문에 오히려 자본가 집단이 분열되고 만다는 것이다.


중국을 연구하는 학자들은 중국의 민간 기업가들이 바라는 것이 결코 민주화가 아님을 분명하게 인식하고 있다이들 학자들은 중국의 당-국가 체제가 민간 기업가의 정치적 선호와 전략적 선택에서 어떠한 영향을 끼치게 되는가를 분석하는데딕슨(Dickson)은 정당의 생존전략이 전략적인 선택과 정당-민간 부문 간의 협력이라고 보았다반면 차이신이(蔡欣怡)는 현 시스템에 도전하는 민간 기업가의 의지와 능력을 근거로 환경 변화에 따른 그들의 대응 전략을 유형화하려고 하였다딕슨의 국가 중심론과 차이신이의 사회 중심론을 토대로 민간 기업가 대표가 향후 지방인대를 좀 더 민주적으로 바꿀 수 있을 것인지 살펴볼 필요가 있다.


대표기구로서의 지방인대


민간 기업가에 대한 연구는 종종 지방인대를 간과하거나 혹은 단순히 여러 단체를 흡수하고 있는 기구쯤으로 폄하한다어떤 경우에는 지방인대에서 민간 기업가가 가지고 있는 대표의 역할을 무시하기도 한다케빈 오브라이언(Kevin O'Brien)이나 멜라니 매니언(Melanie Manion)의 연구는 지방 인민대표회의의 합리화(rationalization)라는 측면에 더 많은 관심을 보이고 있으며이 제도화 과정이 당-국가 체제 속에서 어떠한 권력 분배의 효과를 낳게 되는지를 분석한다지방인대가 강력한 권력의 쇠도장[鋼印]’을 장악하고 있는 것은 아니지만그렇다고 해서 1990년대 이전처럼 고무도장[橡皮图章]과 같은 역할만 수행하는 것도 아니다지방인대는 하나의 국가기구로서 다양한 영역에서 그 역할이 강화되고 있다특히 입법과 지방정부의 감독에서 이전보다 더 적극적이고 효과적인 역할이 발휘되고 있다그럼에도 지방인대에 대한 연구는 거의 예외 없이 대표성의 차원을 간과하고 있는 것이다.


현재 지방인대의 대표성에 대한 연구는 매우 부족한 편이고 학자들 역시 각자 다른 견해를 가지고 있다조영남은 지방인대의 합리성과 대표성 문제가 지역적 차이를 보인다고 말한 바 있다그러나 케빈 오브라이언은 조영남이 말하는 지방인대의 대표성 연구가 체계적이지 못하고 오해를 불러올 수 있다고 비평한다매니언은 정성적정량적 데이터에 근거해 낮은 층위의 인민대표대회는 점차 대표성을 획득하고 있다고 보고한 바 있다그러나 오브라이언과 궈지광(郭繼光)은 이에 동의하지 않는다오브라이언은 지방인대가 정부 기관의 확장이라는 차원에서 존재하는 것이지 스스로 자신의 존재를 증명할 수 있는 것은 아니라고 본다궈지광은 입법기구라는 제도적 장치가 있다고 해서 서구식의 선거대표성이 중국에도 적용될 수 있는 것은 아니라고 강조한다선거가 위에서부터 아래로 내려오는 이상 대표자들이 표를 얻기 위해 움직일 동력이 제한적일 수밖에 없다는 것이다.


지방인대가 분명 중요한 연구 주제라는 것에는 이견의 여지가 없다다만 선거의 제도적 차원과 비공식적인 제도의 영향을 자세히 살펴볼 필요가 있다최종 선출된 대표가 어떠한 선거과정을 거쳤는지를 이해하여야 지방인대의 대표성 문제를 논할 수가 있게 된다특히 기존 연구들은 지방인대에서 민간 기업가가 매우 중요한 구성원이라는 사실을 간과하고 있다.


민간 기업가 대표의 선거


저쟝(浙江)의 A현은 1990년대 초 민간 부분의 경제가 급격히 성장하면서 민간 기업가들이 지방 당 조직과 지방정부의 많은 관심을 받게 되었다어떻게 민간 기업가(법에 따른 납세위조불량품 생산 및 판매 방지)를 통제하고어떻게 대규모 투자와 사회공헌을 유도할 것인가가 지방 당 위원회와 지방정부의 주요 고민이 되었던 것이다한 가지 방법은 몇몇 민간 기업가 대표를 선발하여 인민대표회의 혹은 정치협상위원회의 위원을 맡기는 것이었다이렇게 함으로써 모범 기업가의 영향이나 호소력을 만들 수 있고다른 민간 기업도 그 모범적인 행동을 따르게 만들 수 있었다시간적으로 차이가 있기는 하지만 이러한 방법은 다른 지방에서도 폭넓게 활용되었다민간 기업가들은 이제 다른 인민대표와 마찬가지로 대중에게 정부정책을 전달하게 되었고 동시에 그들의 지지를 구하게 되었다지방인대의 대표 역할은 당과 국가 그리고 인민 사이의 소통을 이어주는 교량과 같은 것인데이를 민간 기업가가 담당하게 된 것이다.


그런데 민간 기업가들은 지방인대에서 상징적 지위보다 훨씬 더 중요한 것을 금새 발견하였다정치적 관계 형성정치적 특권 획득정책 제정 및 제안 등의 기회 획득 등이 그것들이었는데그에 따라 일부 민간 기업가들은 후보자 선출과 대표자 당선에서 매우 적극적인 모습을 띠게 되었다.


통제된 직접선거와 그 영향


직접선거는 정치적 대표성과 반응성을 끌어낼 수 있는 가장 중요한 제도적 메커니즘이지만그 전제는 자유와 경쟁이다그러나 지방인대 선거에서 실천되고 있는 비공식적인 양상은 지방인대의 대표성을 약화시키고 있다지방인대 상무위원회와 지방 당 위원회그리고 지방정부는 다양한 방식을 통해 선거를 통제하고 있다그 중 가장 효과적인 방법이 바로 후보자를 지명하는 것이다선거법은 후보자를 인민 단체 혹은 10명 이상으로 구성된 시민 연합의 추천을 받아야 한다고 규정한다그러나 반복 토론과 협상을 거치면 지방 당 위원회는 선거관리위원회를 통해 최종 후보자를 얼마든지 지명할 수 있다이 과정은 불투명하고 또한 매우 집중적인 양상을 보이기 때문에 지명을 조작하기가 비교 쉬운 편이다후보자 선정이 끝나면현의 정부는 지방인대의 선거를 시작하고후보자와 최종 대표의 비율은 1.25:1에서 1.5:1의 수준으로 유지된다현의 정부는 자신이 원하는 후보자의 최종 당선을 몇 가지 방법으로 보장하는데경쟁 출마자의 약점을 지적 및 암시하기도 하고독립 출마한 후보자의 사퇴를 종용하기도 하며정부가 원하는 후보자의 선거활동을 조직적으로 지원하면서때로는 전략적으로 선거구를 나누어 독립 후보자의 당선 가능성을 낮추기도 한다만약 후보 당선이 당과 정부 결정에 의해 이뤄진다면인민 대표가 유권자의 의사를 반영한 것이라 볼 수는 없을 것이다그들은 단지 당의 의지를 대표할 뿐이다이 대표라는 명함이 정치 지도자에게 주어진다면흡수성이 강한 제도적 장치는 연고 관계로 전락할 수밖에 없고지방인대의 대표 기능은 더욱 약화될 수밖에 없다여기에 상업화된 선거가 더해지면 훨씬 더 심각한 결과가 초래된다.


뇌물 선거


민간 기업가 중에는 혹 정부의 후보 지명을 받지 못하더라도 자기 수중의 돈으로 그 대표를 구매하여 추천되고 당선될 수도 있다이러한 행위는 지난 10년 동안 동부 연해지역을 비롯한 많은 지역에서 나타나고 있다지방인대 대표와 같은 정치적 지위는 민간 기업가에게는 매우 가치 있는 자산이기 때문에그들은 돈으로 당선을 보장하여 정치적 관계를 만드는 편이 훨씬 효과적이라고 생각한다이미 정치적 관계를 형성하고 있는 기업가들의 경우에는 그 자격이 자신의 정치적 관계를 확대하고 강화하는 데 도움이 된다는 것을 안다어떤 경우에는 당의 지지와 정부 관료의 지지가 나뉘어 후보자가 일반적인 합의에 이르지 못한 경우가 있을 수 있다따라서 일부 지역에서 선거가 경쟁적인 상황으로 흐르게 될 수 있는 것이다.


일반적으로 경쟁 선거는 대표자가 자기 유권자에 대해 더 많은 책임을 지게하고 더 많은 대표성을 갖도록 한다그러나 때때로 경쟁 선거가 도리어 선거의 소외를 불러오기도 한다경쟁 때문에 선거 결과에 영향을 끼치는 것이 정책 제안이 아닌 금전이 될수 있는 것이다도시지역에서 금전은 그다지 중요한 요인이 아니겠지만농촌지역에서 독립 출마한 후보는 자주 수십만혹은 수백만 위안을 써서 표를 사기도 한다.


대부분의 사례에서 정부는 뇌물수수와 같은 위법행위를 조사하지 않는다농촌지역에서 독립 출마한 후보자 대부분은 민간 기업가들이다그들은 지방인대에 상당한 영향을 끼치는데인민대표회의 상무위원회의 입장에서는 이들 민간 기업가를 통제하는 것이 까다롭게 느껴지고따라서 이들 대표들은 독립적 행동을 주저치 않는다그러나 다른 한 편으로 민간 기업가들은 지방인대의 본질을 부패시킬 수 있다지방인대는 심지어 인민대표회의가 아니라 공무원과 기업가들의 클럽으로 불리기도 하는데일부 대표들은 현재 민간 기업 대표가의 소질과 동기를 심히 우려하고 있다.


흡수인가아니면 대표인가?


지방인대에 자리를 잡은 민간 기업가는 유권자의 이익을 대표해야 하고 지방인대 및 지방정부의 대표성과 정책 대응성을 높이는 데 기여해야 한다과연 이것이 잘 이뤄질 수 있을까이 문제에 답하기 위해서는 민간 기업가가 어떻게 당선되었는가를 이해해야 할뿐 아니라 수백 만 위안을 사용해 출마한 행위의 이면에 숨어있는 동기도 이해해야 한다그들의 동기는 지방인대의 정치적 지위 뿐 아니라 법적 보호가 부족한 재산권 등의 더 광범위한 제도적 영향을 받고 있다.


후보 출마의 이면에는 대체로 네 가지 동기가 존재하는 것으로 보인다. A현의 지방인대에 소속된 정부 공무원 두 명과 인터뷰를 한 적 있는데그들은 민간 기업가가 다음과 같은 네 가지 동기에서 인민대표를 원한다고 지적하였다첫째,정부 공무원 특히경찰과 세무 공무원의 이익보호와 일련의 교통검사를 원한다둘째세수 감면과 같은 경제적 이익을 노리기도 하고셋째지방정부의 공무원과 우호적인 관계를 수립하여 회사 발전에 좋은 환경을 만들려 하기도 한다그리고 마지막으로 개인적인 명성을 얻고자 하는 경우도 있다.


나가며


상대적으로 발달한 지역의 지방인대는 지방정치에서 점점 중요한 위치를 차지해 가고 있다. 18기 3중전회는 각급 인민대표대회의 역할 강화를 강조하기도 하였다나아가 점점 많은 민간 기업가들이 지방인대에 참여하고 싶어 한다당은 기업가와 협력하여 정권의 지지를 공고히 하고 싶어 하고많은 민간 기업가들은 정부 공무원과 관계를 강화하고 싶어 하는 것이다법치가 아직 완벽하지 않은 상황에서 이러한 상황은 매우 중요한 의미를 갖는다지방인대에는 정치적으로 매우 활발한 민간 기업가들로 가득 차 있고이 때문에 부자와 간부의 대표회의라는 말이 나오고 있다.


많은 지방에서 민간 기업가들은 이미 지방인대의 제2대 대표 집단이다민간 기업가들은 높은 효율을 자랑하고인민대표대회를 인민의 진정한 대표 기구가 될 수 있게 할 수 있는 능력도 점차 갖추어 가고 있다그러나 이러한 잠재력은 선거 과정의 제도적 결함 때문에 실현되기 어렵다현과 향진의 인민대표대회에서 진행되는 직접 선거는 당의 엄격한 관리 하에 있지만민간 기업가의 대표성은 제도화된 코포라티즘에서 보호관계나 혹은 고도로 상업화된그래서 부패가 유발되기 쉬운 수준으로까지 퇴보하고 있다이로 인해 기업가들의 제도 개혁과 정부의 직무수행 의지가 크게 약화되고 있는 것이다지방인대는 흡수성이 강한 기구이다지방인대는 기업 대표의 특권을 인정해 주는 대신 정권에 대한 그들의 지지를 요구하고 있다향후 새로운 기업가들 역시 이 과정 속으로 끌려갈 것이다. ‘부자와 간부의 대표회의가 부자와 간부들의 클럽으로 변해가고 있는 중이다.


그럼에도 만약 당이 지방인대의 직무를 새롭게 정의하기만 하면 개선을 기대해볼 수 있는 제도적 공간도 얼마든지 남아있다이는 덩샤오핑(鄧小平)이 수십 년 전에 언급했던 것과 같은 상황이다즉 인대는 제도상의 공간이 여전히 많기 때문에 공식적 제도를 바꾸지 않더라도 민주를 실현할 수 있는 방법이 마련될 수 있다오히려 공식적으로 제도를 개혁하는 것이 더 어렵다지방인대의 부패가 향후 공식적인 개혁의 걸림돌이 될 수 있다는 점도 간과해서는 안 된다


장창둥(張長東)/베이징대 정부관리학원 (번역: 이주영/성균중국연구소)


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