반부패/정치개혁

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반부패 기구 및 그 개혁방향 / 김윤권(한국행정연구원)
  • 글쓴이 관리자
  • 작성일 2014-10-01
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최근 들어 중국의 부패 상황은 더욱 심각해지고 있으며관련 건수나 연루자가 계속 증가하는 추세다중국사회과학원 중국염정연구센터(中國社會科學院 中國廉政硏究中心)에 따르면, 2010년 기율검사위원회와 감찰부는 부패와 관련하여 139,621건을 수사하였고그 중 당 기율 처분과 정치기율 처분을 받은 인원은 146,517명이며 범죄로 사법기관에 이관하여 처리된 인원은 5,373명이었다처벌 받은 현의 처장급 이상 간부는 5,098명이며사법기관에 이관하여 처벌을 받은 인원은 전체 당원 총 수의 1.5%를 차지한다국무원의 부위(部委한국의 각 부처에 해당중 하나인 국토자원부의 경우, 2011년 상반기 12개 성()에서 불법으로 토지를 비준하거나 점용·양도한 12건이 조사되었다.지방정부 역시 부패와 관련된 사건이 끊임없이 일어나고 있다후베이(胡北)의 경우각급 기율검사위원회와 감찰기관이 2011년 1월부터 7월까지 접수한 민원[信訪]을 통해 적발한 사건이 30,013건이었는데이중 처벌을 받은 사람은 2,555명이었고사법기관으로 이관된 인원은 125명이었으며처벌받은 청급 지도간부는 10명에 이르렀다.


사실 중국의 부패는 역사와 문화 내면에 깊이 내재화되어 있기 때문에 어제 오늘의 현상은 아니다부패는 개인권한의 남용을 넘어서 식품안전 위협이나 환경파괴 그리고 소득 불균형을 악화시키고더 나아가 정권의 안정까지 위협할 수 있다중국정부는 이러한 현실을 깊이 인식하고 부패를 막기 위한 다양한 노력을 기울이고 있다정치적으로 시진핑(習近平주석은 취임과 더불어 형식주의’, ‘관료주의’, ‘사치풍조’, ‘향략주의’ 등 4대 악습타파를 주창하면서 뇌물 등의 음성적 수입[灰色收入]을 챙기는 호랑이(고위관료)와 파리(하급관리)를 주목해 부패척결 의지를 천명하였다.또한 국무원 발전연구센터의 ‘383개혁방안에는 공금사용 단속 강화정책 결정자의 과실에 대한 문책 시스템 강화,공무원의 재산 공개부패 연루 검증제도 확립 및 부패 연루자에 대한 금전적 보상 원천봉쇄 등의 내용이 제시되어 있다.


이와 같은 부패 문제에 대해 그동안 다양한 논의가 있어 왔지만실질적으로 부패를 막기 위한 국가기구나 정부조직에 대한 논의는 많지 않았다이 글은 중국이 부패를 막기 위해 설치·운영하는 여러 기구나 조직을 검토하고향후 이런 반부패 기구나 조직이 어떠한 방향으로 개혁될 것인지에 대해 논의하고자 한다.


반부패 기구


부패 문제를 다루는 중국의 반부패 기구는 그 어느 국가보다도 많다그 중 사법기관의 검찰원당의 기율검사위원회,정부의 감찰부를 중심으로 검토하면 다음과 같다.


첫째검찰원은 중화인민공화국헌법」 129조와 중화인민공화국 인민검찰원 조직법에 규정되어 있는 독립적인 국가사법기관이다검찰원의 주요 기능은 법률 집행 과정에서 감독기능을 행사하고기타 사법기관(공안기관과 법원 등)을 감독한다최고인민검찰원은 최고검찰기관이고 지방 검찰원은 성급시급현급을 포함한다최고인민검찰원은 전국인대에 책임을 지고매년 3월 전국인대 회의에서 연도업무보고서를 제출해야 한다··현 급 지방검찰원은 이중 지도체제로 지방인민대표대회와 상급 검찰기관에 책임을 진다검찰원은 부패 형사사건에서 수사와 기소를 책임진다검찰원은 기초수사를 진행하여 정식조사를 할 만한 충분한 증거가 없으면 해당 사건을 기각하는 반면증거가 있을 경우 정식으로 접수한다조사 이후 범죄에 속한다고 판단하면해당 사건은 검찰원에서 입안조사를 한다만약 사건이 인민법원으로 이관되면법원은 해당 사건의 심판을 접수하고 검찰관은 해당 사건의 공소인이 된다형사소송법」 13조 2항은 인민검찰원이 관리들의 부패와 직무남용(공금횡령직무남용공공재 갈취공금남용거액재산의 불투명한 출처탈세납세거부 등)과 관련된 범죄에 대해 독점 조사권한을 갖는다고 규정하고 있다. 1985년 중반 이후반부패는 검찰원의 중점 업무가 되었으며, 1998년 이후 더 많은 범죄 유형들이 부패와 관련된 범죄에 포함되었다검찰원은 당원과 국가공직자를 포함한 모든 형법위반 사건을 조사한다선쩐(深圳)시의 경험을 통해 최고인민검찰원에 신고센터가 설치되었으며인민은 부패와 관련된 인물과 행위를 익명으로 신고할 수 있게 되었다.


둘째당의 기율검사위원회의 관할범위는 검찰원이나 감찰부처럼 명확하지 않다기율검사위원회는 당 내부의 기율조직으로서 조직기율을 위반하는 당원을 조사·감독하는 권한을 갖는다당의 기율검사위원회는 당에서 매우 중요한 조직이며복잡하고 독특한 시스템을 가지고 있다중국의 사정과 반부패를 총괄하는 중공중앙기율검사위원회는1949년 설립되었으며, 1955년 중앙감찰위원회로 개편되었다기율검사위원회는 문화대혁명 이전에는 사실상 당 내부의 법정과 같았으나 문화대혁명이 시작되면서 폐지되었다그러다가 1978당의 중앙기율검사위원회로 다시 설치되었다. 1982년부터 성급 및 그 이하 지방 기율검사위원회는 동급의 당위원회와 상급 기율검사위원회의 이중 지도를 받으면서 업무를 진행한다기율검사위원회의 직무와 책임은 네 가지 유형의 범죄(업무상 과실정치적 과실,잘못된 노선반혁명 행동)를 맡는다실천 과정에서 기율검사체계가 책임지는 문제로는 독재무정부주의파벌주의부정행위를 통한 사익추구명령불복종자산계급의 정신오염좌경주의특권모색연대관계당의 권위를 이용한 사익추구관료화행정 비효율성사기횡령절도밀수뇌물수수행위불법구매환율매매공금낭비 등이 있다.


셋째중국 중앙정부인 국무원은 1987년에 감찰부를 다시 설치하였으며각 부위를 포함한 국가기관과 공직자를 감독한다감찰부 설립 초기의 주요 기능은 관리들이 외국계 기업과 계약체결 및 집행 과정에서 권한남용 여부를 조사하는 것이었다또한 관료가 행정규범을 위반한 사건도 처리한다각 성··현에 감찰기관을 설치하여 각급 관료들을 감독한다감찰부문의 관할범위는 처음부터 명확하지 않았는데감찰부가 설치되기 이전당의 중앙기율검사위원회와 각급 기율검사위원회는 국무원 부위의 당원 기율위반 사건에 대해 관할권을 가지고 있었다감찰제도가 도입된 이후 국가 관료와 관련된 사건의 관할권은 피고의 당원 여부와 상관없이 감찰기관으로 이관되었다이후 기율검사위원회는 더 이상 행정처벌나아가 형사 처벌도 할 수 없게 되었다이론적으로 감찰계열은 주로 행정기율의 집행과 관련되며기율검사위원회는 당의 기율에 집중한다이 두 기구가 분리되어 운영되면부패 행위자는 행정기율과 당의 기율 제재를 동시에 받게 되는 상황이 된다실제로 기율검사위원회와 감찰부의 관할범위는 명확하게 구분되지 않는다.왜냐하면 정부의 대부분 관료들이 당원이기 때문이다결국 두 기관에서 독립적인 조사를 하는 것이 큰 의미가 없기 때문에 1994년 이후 대체적으로 합동으로 조사를 진행하고 있다상황에 따라특히 당원이 정치적으로 민감한 사건에 연루되면기율검사위원회가 우선 관할권을 갖게 되고필요할 경우 감독기관을 참여시켜 조사를 진행한다규정에 따라 감찰제도는 정치경제혹은 행정기율을 책임진다정치적인 잘못이나 범죄에는 명령불복종유언비어 유포,독단적 행동민주주의 억제보복경제정보 판매국가 해악 행위비밀누설 등이 포함된다경제 범죄에는 공공자원 낭비횡령뇌물수수절도밀수사기협박강탈외환거래외국에서의 사익추구사전조사 없는 외국자본과의 계약체결수출입 결손부분 미보상외국과 계약 체결 시 가격조작 및 국가손실 등이 있다행정 범죄로는 관료화잘못된 정책결정직무상 과실무사안일책임불이행잘못된 관리직권을 이용한 사익추구공공자금을 통한 접대나 연회무례한 행위무단 휴가 사용 등이 있다이러한 행위들은 다양한 부패와 연결될 수 있으며형사 사건과도 연루될 수 있다.


반부패 기구의 개혁 방향


이들 외에 반부패와 관련된 기구로는 국무원 심계서(審計署한국의 감사원)가 있으며이는 주로 공공기관의 회계감사 업무를 담당한다또한 홍콩의 염정공서(廉正公署)를 벤치마킹하여 국무원 직속기구로 설치된 국가부패예방국은 고위공직자 비리수사기구이다이 같은 다양한 반부패기구들은 주어진 임무를 추구해야 하는 당위성을 가지고 있지만하나의 부패 사건에 대해 관련 기관들이 부패방지를 위한 업무를 단계별혹은 목적별로 따로 맡고 있는 현실이다아울러 당정이 분리되어 있지 않고공무원 대다수가 당원이며여전히 직업 공무원제가 미흡한 현실에서부패를 방지하기 위해 당··사법기관과 관련된 여러 반부패기구들이 관여한다면행정 차원에서 볼 때 반부패에 대한 역할과 책임이 중첩되어 전문성이 떨어지고 비효율적인 대응을 할 수밖에 없다.


따라서 날로 확대되고 교묘해지는 부패 문제를 해결하기 위해 중국정부 역시 부패 관련 기구들의 기능과 역할을 진단하여 기능의 통합과 재정립이라는 측면에서 끊임없이 개혁을 시도할 필요가 있다사실 사회주의 수립 이후 중국의 행정개혁은 정책 → 체제 → 시장이라는 동인으로 이루어지고 있다특히 개혁개방 이후 중국정부의 행정개혁은 사회주의 시장경제체제를 뒷받침하기 위해 국무원 기구개편을 5년마다 추진하고 있다이는 글로벌 환경 변화에 따라 등장하는 다양하고 복잡한 행정수요 및 정책문제를 해결해야 한다는 정부의 당위성과 책임성에 따른 것이다.


그렇지만 부패 문제를 다루는 기구의 경우선택과 집중보다는 추가적인 기구설치에 주안점을 두고 있어(예를 들어, 2007년 국가부패예방국의 설립, 2013년 중앙전면심화개혁영도소조 아래의 기율검사체제개혁 추진), 각 기관별 업무의 중복성이 높아져 독립성 및 전문성 그리고 효율성 측면에서 바람직하지 않다향후 중국의 반부패 기구들에 대한 개혁은 불가피해 보인다이러한 맥락에서 행정개혁의 기본 논리인 기능별 통합과 분화라는 관점으로 이해하면 다음과 같은 세 가지 개혁방향이 제시될 수 있다.

첫째수평적 측면의 기능별 통합과 분화라는 접근에서 반부패 기구들도 대부처주의[大部制접근의 기구개편이 필요하다같은 기능을 묶어 한 기구에서 선택과 집중을 통해 부패 문제를 다룰 필요가 있다현재와 같이 당··사법기관별 반부패 기구를 운영하는 것즉 예방 단계는 국가부패예방국반부패 단계는 중공 기율검사위원회와 국무원 감찰부처벌 단계는 검찰원 반부패 수뢰국 및 법원이 담당하는 방식은 권한과 업무의 중복을 낳고 책임성과 전문성을 약화시킬 수 있다··사법기관에 분화되어 있는 기율검사감찰예방횡령방지[反貪汚], 직무범죄예방행정계열의 상공(商工)과 공안기관의 일부 반부패 기능 등이 중복되어 있기 때문에 반부패에 대한 체계적·효율적 작동이 쉽지 않다순다오샹·런젠밍(孙道祥·任建明)이 지적했던 것처럼이를 해결하기 위해서는 1993년에 실행하였던 기율검사위원회와 감찰부의 통합을 다시 시도하여 다른 반부패기구의 기능을 흡수·통합하는 방안을 모색할 필요가 있다예를 들어국가부패예방국과 검찰원의 직무범죄 예방기구는 통합된 반부패 기구의 예방국에 통합될 수 있으며검찰원의 반탐기구(反貪機構)는 통합된 반부패기구의 조사국에 통합시킬 수 있다반부패기구는 조사권만 갖게 하고부패범죄에 대한 기소권과 심판권은 검찰원의 공소기관과 법원이 담당할 필요가 있다.


둘째수직적 측면에서 반부패기구 내부의 통합과 분화가 이루어질 필요가 있다순다오샹·런젠밍은 중앙 이하의 지방정부에 속해 있는 반부패기구를 지방정부에서 분리시켜 중앙 반부패기관의 파견기구로 직접 관리해야 한다고 제안한 바 있다분리시킨 이후에 파견기구를 현재의 행정구역에 맞추어 설치할 것인지아니면 더 큰 지역[大區]을 단위로 설치할 것인지는 업무의 수요에 따라 결정할 수 있다큰 지역을 단위로 설치하면반부패 파견기관이 지방정부의 부당한 압력으로부터 독립성을 유지할 수 있는 장점이 있는 반면지역[地區]을 단위로 설치하면 규모의 효과를 발휘하여 반부패 업무의 효율성을 높일 수 있다다만 수직적 개혁과 관련된 체제와 법률 규범의 저항력은 수평적 통합보다 더 클 수 있다특히 당의 기율검사위원회의 수직적 개혁은 당장을 수정해야 하기 때문에 매우 어렵다정부 기구개혁의 경우수직적 개혁의 설계와 실행은 기술 복잡성이 높지는 않다예를 들어, 1998년 세관의 밀수 부패를 단속한 이후세관의 수직적 개혁은 급속하게 진행되었으며세무공상안전감독품질 감독 등의 계열에서도 수직적 개혁이 순조롭게 진행되었다.


셋째체제 개혁과 입법을 통하여 반부패 기구의 권한을 정립할 필요가 있다반부패기구는 반부패 업무 수요에 부합해야 하고적절한 권한을 가져야 한다그러한 권한에는 독립적으로 부패신고를 받고독립적으로 제보에 대한 조사 필요성을 판단하며비밀리에 조사하는 권한과 예방제도를 실행하는 강제권한 등이 포함된다중국의 반부패기구는 명목상 이러한 권한을 가지고 있지만동시에 다양한 제한을 받고 있어 반부패 권한행사의 불확실성이 높다반부패기구는 사건 조사의 경우 보통 부패 신고를 받을 수 있지만한 사건의 조사 여부는 당의 기율검사위원회에서 동급 당위에 보고해야 한다또한 간부관리 권한의 규정으로 인해 검찰원의 반탐기관도 신고를 받은 당정 지도간부의 부패사건을 조사하기 어렵고기율검사위원회에서 이관해 주기를 기다리거나 극소수의 경우 기율검사위원회에서 합동조사팀의 설치를 제안하여 조사에 개입한다비록 중국의 반탐기관은 비밀조사를 통한 증거확보가 가능하다고 법률로 규정되어 있을지라도이상의 제한으로 인해 권력은 매우 특별한 상황에서만 보고와 비준을 거쳐 집행되고당의 기율검사위원회는 비밀 조사권을 갖지 못하고 있다반부패기구는 충분한 권한을 갖고 관련 체제를 개혁해야 하는데이는 권력이 매우 집중된 정치 체제와도 연관된다또한 간부 관리의 권한과 관련된 제도와 규정도 개혁할 필요가 있고,당의 당장을 수정함으로써 이중 지도체제를 개혁해야만 반부패기구의 역할에 맞는 충분한 권한이 부여될 수 있다결과적으로 중국의 반부패기관이 충분한 권한을 갖지 못한 것은 체제의 문제일 수 있으며이것이 반부패 기관의 능력을 제약하는 핵심 요인일 수 있다반부패 개혁의 관건은 체제개혁과 더불어 관련 법률 규범에 대한 수정함에 있다고 해도 과언이 아니다.   


김윤권/한국행정연구원

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