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제도개선과 중국의 기대 / 이주영(성균중국연구소)
  • 글쓴이 관리자
  • 작성일 2014-07-01
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중국의 지역 격차 해소를 통한 안정적인 균형발전 그리고 대외 개방의 심화는 시진핑 체제가 풀어야 할 과제이며 과제를 풀기위한 제도들이 새롭게 재정립 되어가고 있다이는 자본주의 체제의 변혁과 사회주의 시스템 위기에 이은 시장경제로의 전환그리고 중국 경제의 다변화를 반영한 개혁 과정으로 마르크스의 자본주의적 생산관계 중심에서 신고전학파 경제학의 합리성을 도입하는 과정이라고 보여 진다실제 이러한 과정의 시작은 오래되었다그러나 18 3중전회에서 ‘시장 메커니즘’ 에 의한 경제발전의 이론적 근거가 더욱 강화되어 ‘희소자원의 효율적 분배’에 대한 고민이 있었고 이와 같은 맥락에서 볼 때 중국의 경제발전 전환의 의지가 더욱 강화되었다고 볼 수 있다그리고 그 방안들은 ‘시장 메커니즘’을 최적화 하려는 시도는 보이지만 여전히 사회경제학의 틀 안에서 실용성과 효율성을 높이기 위해 의도적으로 구축된 제도와 개선으로 현실화 시켜가는 과정에 있다고 보여 진다신고전학파와 사회주의학파 등이 고민해온 다양한 문제에 적응하여 경제 질서에 편입하는 과정에서 다른 제도와의 관계에서 일어나는 변화의 과정을 강조하는 제도학파의 관점에서 볼 때 현재 중국 경제 제도의 개선은 ‘과정’을 통해 변화를 시도하고 있다고 볼 수 있다올 해 중국은 ‘징진지 일체화(京津冀一體化), ‘지방정부 채권 자체발행 허용’ 그리고 ‘신국9조’의 자본시장 개선에 관한 제도들을 연이어 발표하여 실행을 앞두고 있다이들 제도 개선을 통한 중국의 기대는 무엇인가?


‘징진지 일체화(京津冀一體化)


징진지 지역은 베이징(北京), 톈진(天津) 3개 도시 바오디구(寶坻區), 우칭구(清区), 지현(蓟县그리고 허베이성(河北省) 9개 도시 탕산(唐山), 스자좡(石家莊), 바오딩(保定), 창저우(滄州), 헝쉐이(衡水), 친황다오(秦皇島),랑팡(廊坊), 장지아코우(張家口), 청더(承德)를 포함하는 환발해 지역의 중심지역으로 풍부한 자원과 1.2억 명의 소비시장이 형성되어 있어 발전 잠재력이 큰 지역이고수도인 베이징을 포함하고 있어 이 지역의 개발과 조정은 중국 전체에 상징성을 가지고 있는 지역이기 때문에 다른 지역에 비해 더 큰 의미를 가진다.


2013년 시진핑은 베이징의 발전과 인구교통환경 등의 문제점을 해소하기 위해 ‘징진지 협동발전’을 제시하였고, 5 28일 중국 국가발전개혁위원회는 ‘징진지 일체화’를 발표하여 수도권 지역 발전을 본격적으로 추진하기로 하였으며 다음 다섯 개의 원칙을 포함하고 있다첫째지역 내 존재하는 갈등과 문제 해결둘째 베이징톈진허베이 각 지역의 기능을 정립하여 수도를 중심으로 협력 발전하는 지역 기능의 최적화셋째, SOC건설과 산업제고와 협업생태환경보호공공서비스 보장시장시스템 건설을 중심으로 하는 협동발전넷째체제 혁신다섯째산업 발전제고와 공간 배치 조정이다.


징진지 일체화는 교통과 통관 절차의 통합으로 지역 균형발전과 경제적 효과를 높이는데 의미가 있다징진지 지역의 교통인프라 구축으로 생활권의 범위가 확대될 것으로 기대되며 중국 해관총서가 발표한 ‘징진지 해관지역 통관일체화 개혁방안’이 7 1일부터 실시되면 서류와 화물 통관지역이 달라도 통관을 가능하게 하여 징진지 지역의 통관과 교통인프라가 결합되어 시간과 원가 절감의 경제적 효율성을 높일 수 있을 것으로 기대된다.



<그림 1>징진지(京津冀교통건설계획 


 

그리고 징진지 지역의 기능 최적화 실현을 위해 톈진은 교육의료, R&D와 같은 기술집약형 지역허베이성은 토지자원일자리 창출과 같은 노동집약적 지역으로 특화할 것을 계획하고 있다그러나 중국이 ‘세계의 공장’이라고 불리던 시기를 거치면서 징진지 지역을 중심으로 대기 오염은 심각하게 악화 되었고 베이징은 베이징 주변의 대기오염의 주요 원인인 제조업을 바탕으로 하는 기업과 공장을 허베이지역으로 이동시키고 있다. ‘징진지 및 주변지역 대기오염방지 행동계획실시세칙’에 따라 베이징은 2017년까지 자동차 보유량을 600만대로 이내로 억제미세먼지 연평균 60/㎥수준으로 개선할 것을 목표로 하고 있다물론 ‘시장 메커니즘’에 기반 한 발전방식 전환 과정에서 산업의 분업화균형발전 효과를 기대하고 있지만 그에 반해 허베이성이 베이징의 환경 목표 달성을 위한 도구가 되지 않을까 우려의 시선이 있기도 하다.


‘지방정부 채권 발행 허용’


그림자 금융의 부실문제에 대해 서방국가들은 중국 경제에 심각한 악영향을 미칠 것이라는 의견에 반해 중국 정부는 충분히 대처 가능한 범위에 있기 때문에 단기적으로 위기가 있을 수는 있지만 장기적으로 문제가 되지 않는다는 입장이다그러나 지방정부의 부채문제는 그림자금융에서 자유롭지 못한 구조적 문제를 가지고 있어 지방정부의 부채문제는 중국정부 입장에서 꼭 해결해야 하는 과제이다. 1994년 분세제 이후 중앙정부 예산안에 철저히 관리되던 지방정부는 직권에 비해 재정이 적은즉 수입보다 지출이 많은 지방 재정의 구조적 한계로 인해 부채규모는 지속적으로 증가하였다이런 현상은 개혁개방이 우선적으로 이뤄진 동부지역에서 더욱 두드러진 현상을 보이고 있어 2010년 기준으로 전체 지방정부 부채에서 동부지역이 차지하는 비중은 50%, 중부지역이 23%, 서부지역이 27%로 동부지역의 부채비중이 반을 차지하고 있다지방정부 부채의 투자항목 역시 건설과 토지매입 항목에 47%가 투자되고 있고,자금 조달 방식도 신탁리스금융기관융자 등이 23%, 채권이 21%, 은행대출이 12%로 부동산에 과잉 투자되고 있는 상황에서 경기 회복이 지연됨에 따라 지방정부의 투자 자산이 부실 자산으로 변경될 가능성이 높아 졌음에도 불구하고 자금 조달 방식은 다양하지 못한 취약점을 가지고 있고 신탁상품 거래로 인한 리스크는 점점 커져가고 있다이러한 점을 반영하여 지방 재정문제 해결을 위해 국무원은 2014년 지방정부채권 자체발행 자체환수시범방법’을 발표하였다. 2014 4,000억 위안 지방채 발행 예산 중 1,092억 위안을 10개 지역인 베이징(北京), 상하이(上海), 저장(浙江), 광둥(廣東), 션전(), 쟝수(江蘇), 산둥(山東), 칭다오(), 닝시아(寧夏), 쟝시성(江西省)등의 지방정부에서 자체 채권발행 및 상환을 허용하기로 하였다. 지방정부에 재정권을 일부 이전함으로써 도시건설 및 지역 공공사업에 투자 하여 도시화를 견인하고 채권발행 과정에서 투명성을 확보하여 건전성 회복을 기대하고 있다. 그러나 베이징대학 국가발전연구원 야오양(姚洋)원장은 지방정부 채권발행의 신용담보는 여전히 중앙정부라는 점에서 지방정부가 자칫 자금회수는 하되 책임은 지지 않는 부작용이 발생할 수 있음을 지적하고 있다.




‘신국9(新國9調)


글로벌 금융위기의 잔재는 여전하다외국인 투자와 수출은 이제 더 이상 중국 경제성장의 버팀목 역할을 하기에 그 층이 점점 얇아지고 있다안정적 발전과 지속적 개방을 위해 투자가 유지 되어야 하지만 미국 양적완화 정책으로 외국인 투자자들의 규모는 축소되고 있고 수출 증가율은 감소하고 있는 추세로 지난 양회에서 민간투자의 규모를 확대하겠다고 하였고 이것은 국내외 상황을 고려한 전략적 개선이라고 본다민간투자자의 투자 범위는 여러 방법으로 진행되고 있으나 이번 신국9조는 해외 개인 투자자와 외국기관투자자의 기회를 확대하는 제도로 2004년 국무원이 발표한 ‘자본시장 개혁개방과 안정발전을 추진하기 위한 약간의견’ 이후 10년 만에 발표한 ‘자본시장의 건전한 발전을 촉진하기 위한 약간 의견’ 의 새로운 9개 조항을 말한다. 2004년 당시 QFII제도 도입으로 외국인 투자자의 문을 열어주었고 2007년 상하이 증시 최고를 경신하였지만 그 이후 지금까지 하락세를 보이고 있다이번 신국9조는 2004QFII 제도 도입으로 외국 기관투자자의 투자를 허용했던 투자 범위를 선물시장과 사모펀드로 확대하고 해외 개인 투자도 중국 증시에 직접투자를 허용한다는 점에서 투자자를 다원화하고 주식시장을 견인 할 수 있을 것이란 낙관론이 주도하고 있다그러나 QFII 도입 이후 중국 증시를 이끈 것은 외국인 투자자라고 보기는 어려운 점이 있다. QFII 자격을 얻은 기관에게 투자 할 수 있는 규모는 쿼터량으로 제한하고 있어 실제 투자 비중은 미미하고 주식시장 상장기업의 80%가 국유기업이기 때문에 자본시장 개방은 여전히 한계점을 가지고 있다따라서 신국9조의 효과는 향후 정책적 제도변화에 따라 실질적 효과는 달라질 것으로 보인다.


제도 도입과 실행의 딜레마


사회주의 경제체제 도입 이후 중국은 ‘시장 메커니즘’에 따른 개혁을 시도하고 있으며 이러한 개혁은 제도 개선으로 실현해 가고 있다새로운 제도 도입으로 지역 간 격차를 좁히고 투명성 확보와 건전한 투자환경 조성으로 중국의 경제발전을 견인할 것을 기대하고 있다제도경제학파의 해밀턴(Hamilton) “제도가 거쳐 가는 과정에서는 질서와 무질서계획의 성취예측 불가능성과 욕구불만이 포함 된다” 즉 제도와 경제 활동은 서로 보완적이면서 대립적이며 끊임없이 서로를 변화시키는 과정이라고 해석하고 있으며커먼스(Commons)는 제도란 “개인의 활동을 제한하고 해방시키며 확장하는 집단적 행동”이라고 말하고 있다중국의 여러 제도 역시 제한을 해방시켜 발전을 도모하는 과정에서 제도의 역할을 시도 하였으나 간혹 ‘제도는 있으되 활용하지 못하거나 활용하지 않는’ 모습을 보이곤 했다예컨대, 2004년 자본시장 개방의 틀을 제도적으로 도입하였으나 해외 투자자에게 개방 범위가 너무 협소했고 그나마 해외투자자가 진출할 수 있는 기회마저도 복잡한 절차로 수속기간이 수년 간 걸리기는 경우도 있었다외부 압력에 의해 제도를 도입하던 때와 지금은 다르다중국 내부 문제점 개선을 위한 투자의 다변화가 요구되는 상황에 직면해 있고 민간자본의 활용 그리고 균등한 지역 발전은 중국 내의 자생책에 가깝다제도 도입 과정에서 발생되는 질서와 무질서의 충돌을 최소화하고 발전시키기 위해 중앙집권적 방식보다 자생적 질서에 기반 한 과정이 더 바람직하다고 제도주의학자는 주장하지만 현재 중국식 사회주의 경제체제를 견지하려는 국가 정책 하에서 거의 불가능해 보이며 정부의 역할은 더욱 중요해 지고 있다노스(North) “제도가 반드시 사회적으로 효율적이게 만들어진 것이 아니고 새로운 규칙을 만들기 위한 교섭력을 가진 자의 이익에 기여하도록 만들어진다” 즉 분배적 효율성보다 적응적 효율성이 장기적 성장의 핵심이라고 주장하는 바와 같이 중국의 경우 향후 개선되거나 새롭게 도입된 제도가 얼마나 잘 적응하여 장기적인 성장을 유인할 것인지 그리고 정부의 의지로 과거보다 실행력을 높이고 새로운 도약의 발판 역할을 할 수 있을지 기대해 본다.


이주영/성균중국연구소

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